湘西土家族苗族自治区概况——民族区域自治（三）

    第三节　法制建设

　　一、制定自治条例和单行条例

　　制定自治条例和单行条例，是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的特殊权利。湘西是较早实行民族区域自治的地方之一，同时也是较早制定类似于现在所说的单行条例即单行法规的地方之一。如1952年8月湘西苗族自治区成立时通过的《湘西苗族自治区人民政府组织条例》；又如1955年4月制定的《湖南省湘西苗族自治州人民代表大会组织条例》，于1956年5月经全国人大常委会批准，更趋于单行条例的性质。

　　1978年3月《中华人民共和国宪法》公布，赋予民族自治地方的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。1980年9月，第五届全国人民代表大会民族委员会第二次会议着重讨论和布置民族立法工作。10月，湘西自治州即着手制定自治条例，并于1986年公布施行。20世纪90年代后，湘西自治州积极开展民族立法工作，至2006年6月，先后制定与变动的自治条例和单行条例共14件，具体为：

　　《湘西土家族苗族自治州自治条例》（1986年制定，2002年修正）；国土资源开发保护条例（1991年制定）；各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院、人民检察院工作条例（1992年制定）；矿产资源管理条例（1995年制定，1999年修订）；个体工商户和私营企业生产经营权益保护条例（1996年制定）；电信管理条例（1996年制定，2006年废止）；环境保护若干规定（1996年制定，2005年废止）；乡村公路条例（2000年制定）；吉首市城区饮用水水源保护条例（2000年制定）；河道管理条例（2001年制定）；凤凰历史文化名城保护条例（2004年制定）；里耶历史文化名镇保护条例（2005年制定）；环境保护条例（2005年制定）；民族民间文化遗产保护条例（2006年制定）。

　　下面，就部分条例的制定和内容作一简要介绍。

　　《湘西土家族苗族自治州自治条例》（以下简称“自治条例”）1980年10月，中共湘西自治州委、州革命委员会根据宪法的规定和五届全国人大民族委员会第二次会议精神，决定制定自治条例，成立州民族立法办公室。1981年6月州六届人大常委会成立后，条例的起草工作交由州人大常委会办公室负责。经十余次修改、讨论、汇报，于1986年7月27日经湖南省六届人大常委会第20次会议批准，从1986年9月20日起施行。自治条例的公布施行，把党和国家的民族区域自治政策在湘西自治州的施行，用民族法规的形式固定下来，对保障湘西自治州行使自治权利，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进全州的改革、发展、稳定和扶贫攻坚等方面发挥了重要的作用。随着形势的变化，自治条例有必要作出修改。2001年4月，州人大常委会决定修改自治条例。五易其稿，修正或增补33处，2002年3月29日经州十届人大五次会议审议通过，6月3日报湖南省九届人大常委会第29次会议批准，7月1日施行。在全国30个自治州中，湘西自治州率先完成了自治条例修订工作。修订后的自治条例共7章60条，即总则8条，自治机关7条，人民法院和人民检察院3条，经济建设和文化建设30条，财政金融6条，民族关系3条，附则3条。

　　《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》（以下简称“凤凰保护条例”）2001年4月8日，国务院总理朱镕基视察凤凰，对加强凤凰历史文化名城保护和建设作出重要指示。同年12月17日，国务院批准凤凰为国家历史文化名城。2003年3月，凤凰县人民政府要求制定凤凰保护条例。经多次修改，于2004年2月28日州十一届人大二次会议通过，5月31日经湖南省十届人大常委会第九次会议批准，自7月1日起施行。凤凰保护条例共6章37条，即总则6条，凤凰古城保护13条，黄丝桥古城和南方长城保护5条，民族民间文化保护4条，法律责任7条，附则2条。

　　《湘西土家族苗族自治州里耶历史文化名镇保护条例》（以下简称“里耶保护条例”）2002年4月，龙山县里耶古城遗址一号古井中，发掘出3.7万余枚秦简牍，专家认为“这是进入21世纪以来中国考古学上最为重要的发现之一”。同年11月，里耶古城遗址被国务院增补为全国第五批重点文物保护单位。2005年1月24日，里耶镇被批准为湖南省历史文化名镇。2003年8月，龙山县人民政府要求立法保护里耶古镇。经几易其稿，里耶保护条例于2005年3月31日州十一届人大第三次会议通过，5月29日湖南省第十届人大常委会第十五次会议批准，自7月1日起施行。里耶保护条例共6章32条，即总则6条，文物的保护8条，历史文化街区的保护8条，自然环境和民族传统文化的保护4条，法律责任5条，附则1条。

　　《湘西土家族苗族自治州民族民间文化遗产保护条例》（以下简称“民保条例”）2004年4月13日，湘西自治州被批准列入第二批“中国民族民间文化保护工程”综合试点单位。立法保护民族民间文化遗产，显得尤为迫切和必要。2004年10月，州人大常委会决定将民保条例纳入立法规划。翌年3月，州人民政府成立起草领导小组和工作班子。经十余次修改，于2006年3月29日州十一届人大第四次会议通过，5月31日湖南省第十届人大常委会第二十一次会议批准。在国务院决定的从2006年起，每年6月的第二个星期六（2006年6月的第二个星期六为10日）为中国的“文化遗产日”之日起施行。民保条例共6章36条，即总则7条，抢救与保护7条，认定与传承10条，管理与利用7条，奖励与处罚3条，附则2条。

　　纵观湘西自治州地方立法，有四大突出：即突出地方特色，突出变通，突出可操作性，突出生态环境和文化遗产的保护。

　　上述条例的制定实施，是湘西自治州民族立法的重要成果，是将国家法律与行政法规结合湘西自治州实际的完善和补充，对维护国家统一，保障湘西自治州各民族的平等权利、自治权利和其他合法权利与利益，促进湘西自治州的共同团结进步、共同繁荣发展，发挥了并且必将继续发挥重要的作用。

　　二、依法治州

　　（一）法制机构建设

　　公安、检察、法院、司法为执法、司法行政专职机构。

　　公安1950年3月，永顺专署公安处成立。1952年8月，湘西苗族自治区公安处成立。1957年9月，更名为湘西土家族苗族自治州公安局。

　　检察1951年，永顺行政办事处设置人民检察署。1953年4月，建立湘西苗族自治区人民检察署。1957年9月更名为湘西土家族苗族自治州人民检察院。

　　法院1950年，成立湖南省高等法院永顺专署分院。1952年8月，成立湖南省人民法院湘西苗族自治区中级人民法院。1957年9月，更名为湖南省人民法院湘西土家族苗族自治州中
级人民法院。

　　“文化大革命”期间，公、检、法受到冲击。1968年2月，州、县公、检、法实行军事管制。5月，州、县相继成立人民保卫组，隶属同级革命委员会，为革命委员会承办公安、检察、法院等部门业务的办事机构。1973年7月、1973年11月、1978年下半年，州、县两级公安局、检察院、法院相继恢复。

　　司法　1980年11月，湘西土家族苗族自治州司法局成立，主管全州司法行政。

　　政府法制  1986年6月，湘西自治州政府办内设法规科。1990年7月升格为县局级州人民政府法制办公室，对外行使政府法制工作职能。1993年加挂“州人民政府行政复议办公室”牌子。

　　州人大常委会及其法制工作委员会、州人民政府法制办担负全州地方立法、法制监督、法制宣传教育等工作。

　　另外，全州基层派出所、法庭、司法所和人民调解员组织机构建设不断加强。律师事务所管理逐步规范。2004年末，全州有16家律师事务所，106名执业律师。

　　（二）法制宣传

　　早在土地革命时期，中共湘鄂川黔边省委即在湘西开展《红色政权的宪法大纲》、《土地革命法》等宣传教育，湘西具有光荣的法制宣传教育史。新中国成立后，大张旗鼓地宣传《减租减息条例》、《惩治反革命条例》、《土地改革法》、《中华人民共和国宪法》等法律、法令和法规，为建设和巩固人民民主政权，维护社会稳定和人民正常生产、生活秩序，保证民主改革和社会主义改造任务的顺利完成，发挥了重要作用。中共十一届三中全会后，法制宣传逐步纳入正常轨道。1984年12月，州七届人大常委会第七次会议作出《关于加强法制宣传教育的决议》。从1986年开始，每5年为一个阶段，结合当前实际，有重点地开展法制宣传教育，至2005年，完成“四五普法”。为此，州成立普法依法治理领导小组，州委、州人大、州政府下发了若干普法依法治州文件。州领导带头学法，各级党校办班培训普法骨干，各单位组织集中学习，干部、职工自学普法读本。多次进行普法考试和法律知识竞赛，仅2004年，就有48名州级领导、11.00余名县处级领导和9.2万名科、科以下干部、企事业单位职工参加学法集中考试。利用街头墟场、广播影视、报纸书刊、中小学教材、山歌苗歌宣传，使更广大的群众受到法制教育。每年5月，为农村法制宣传月，组织开展法制宣传小分队、万名干部送法下乡活动，采取街头法律咨询、培训村组干部、给村民上辅导课、组织法律知识有奖竞猜、表演法制文艺节目、赠送法制宣传资料等形式，广泛开展农村法制宣传教育和民主法治示范村（社区）创建活动。基层民主进一步扩大，社区建设和村民自治工作稳步开展，人民群众维权意识不断增强。

　　（三）行政复议

　　1999年10月至2005年《行政复议法》实施以来，湘西自治州各级行政复议机关共受理行政复议申请1002件（其中州本级146件），全部在法定期限内审理完毕，按期审结率达100%。在案件审结结果中维持的658件，占66%；撤销重作、变更或责令履行的134件，占13010；经协调申请人主动撤回申请的210件，占21%。州各级行政执法单位都建立了《行政执法案件评查制度》、《重大行政处罚备案制度》和《错案通报及责任追究制度》。

　　（四）依法行政

　　新中国成立后，湘西自治州各级人民政府及机关工作人员绝大多数都能依法行政，心系人民群众，为群众排忧解难。《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《立法法》及《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施后，湘西自治州广泛、深入开展宣传学习，下发《湘西自治州人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》，成立以州长为组长的推进依法行政工作领导小组，依法行政进一步规范，努力杜绝盲目性和随意性。各级政府按照建设法治政府的要求，坚持依法行政。一是深化行政审批制度改革，严格规范行政审批行为，提高行政效率；二是完善重大事项社会公示制度、听证制度和重大决策专家咨询制度，推进行政决策科学化、民主化；三是认真贯彻行政许可法，进一步推进行政执法责任制，建立和完善行政执法评议考核制和执法过错责任追究制，确保执法为民不扰民，执法公平公正，坚决克服和纠正行政执法中的不作为和乱作为现象，提高依法行政水平。各级人民政府认真执行州人大及常委会决议、决定，自觉接受人大法律监督和政协民主监督，进一步规范行政许可行为，改进行政许可方式，减少行政许可项目。2005年，全面完成州直各行政执法单位行政许可事项目录和非行政许可事项目录的清理审核工作，先后取消、减少行政审批项目1208项。政务服务中心全面启动。州政务服务中心设立于2003年2月，同年10月正式对外启动运行。中心常驻单位22个，非常驻单位26个，联络单位10个。纳人中心集中办理的行政审批项目403项，收费项目2300多项。推行“一个窗口受理、一站式审批、一票制收费、一条龙服务、限时办结”的基本工作方式和程序，实行政务公开，集中办公，大大方便了办事单位。

　　（五）执法监督

　　各级人大充分发挥法律监督职能，积极开展执法监督。20世纪80年代，大量法律公布实施，湘西自治州人大常委会采取“条块结合、自查自纠、组织抽查、总结整改”的方法，特别是对领导干部和行政、司法机关及工作人员学法执法情况实行重点监督检查。1986-1988年3年间，就对54个法律法规的执行情况进行了检查。20世纪90年代后，一是对重大个案进行监督，州人大常委会领导亲自督办；二是根据“突出重点，讲求实效的原则”，有针对性有重点地开展执法检查。2001年重点检查《森林法》的贯彻执行情况，并通过《关于保护和发展森林资源加快林业建设的决议》。2002年省、州、县市三级人大常委会联动开展优化经济环境综合执法检查，政府取消行政审批项目416项，违规收费项目被停止。州政府积极加强行政执法监督，开展依法行政工作目标管理考核检查，并形成制度。2003年对义务教育法、民族区域自治法，2004年对农业法、中小企业促进法，2005年对乡村公路条例、劳动法等进行重点检查，将发现的问题向州政府提出交办意见，并进行严格的跟踪督办，有力地促进了各项法律法规在湘西自治州的贯彻实施，依法治州稳步推进。

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